美国《区块链监管确定性法案》（BRCA）：为非托管开发者构建法律安全港

在全球区块链监管框架逐步清晰的关键阶段，美国《区块链监管确定性法案》（Blockchain Regulatory Certainty Act，简称 BRCA）凭借 “非托管豁免、托管合规” 的核心规则，成为平衡行业创新与监管合规的里程碑式立法。

该法案旨在破解长期困扰区块链领域的监管模糊难题，为开发者、节点运营商、非托管钱包服务商等主体提供明确法律指引，同时守住反洗钱、反欺诈的监管底线。

一、立法背景与进程：跨党派共识下的监管破局

区块链行业早期，美国监管体系存在明显滞后：联邦与州级规则重叠，“货币传输机构”“金融机构” 的界定模糊，导致大量非托管开发者面临 “写代码即被认定为无证金融服务” 的合规风险。2025 年 Tornado Cash、Samourai Wallet 等案件的刑事追责，进一步加剧了行业恐慌，开发者纷纷担忧创新活动被刑事化，甚至出现人才与资本外流趋势。

为扭转这一局面，BRCA 以跨党派立法形式推进：

• 2024 年 5 月，众议院通过首版法案（H.R.1747），核心条款获约 70% 高票支持；

• 2025 年 5 月，明尼苏达州共和党众议员 Tom Emmer 与纽约州民主党众议员 Ritchie Torres 重新提交修订版（H.R.3533），内容与首版高度一致；

• 2026 年 5 月，该法案被纳入《数字资产市场清晰法案》（CLARITY Act），经参议院银行委员会修订后以 15 票赞成、9 票反对通过，成为美国加密市场监管框架的核心组成部分。

二、核心条款：清晰划分监管边界，聚焦非托管主体保护

BRCA 全文简洁精炼，核心为 “安全港规则” 与五大关键定义，精准区分 “技术开发” 与 “金融服务”，避免一刀切监管。

（一）核心安全港规则（第 2 条 a 款）

非控制性区块链开发者与服务提供者，豁免货币传输机构、金融机构资质要求。

• 适用主体：开源协议开发者、节点运营商、矿工、验证节点、非托管钱包服务商等不掌控用户资产的主体；

• 豁免范围：无需申请州级货币传输许可、无需按《银行保密法》（BSA）注册为金融机构，免除 KYC/AML 等合规负担；

• 关键例外：若业务中实际控制用户私钥、资产，或可直接发起转账（托管模式），仍需按金融机构接受监管，无豁免资格。

（二）与其他法律的衔接（第 2 条 b 款）

• 不影响知识产权法：版权、专利、商标等规则继续适用；

• 州法有限兼容：各州可执行与 BRCA 一致的反欺诈、消费者保护法，但不得依据冲突法律追责非托管主体，避免州级规则架空联邦法案。

（三）五大核心定义（第 2 条 c 款）

• 区块链开发者：创建、维护、分发区块链网络或服务软件的个人 / 企业；

• 区块链网络：联网计算机系统，无需专有软件许可即可参与共识，特指公共分布式账本网络；

• 区块链服务：为多用户提供区块链访问、数字资产收发存储的信息 / 交易服务；

• 控制：可随时获取数据发起转账（掌握私钥 / 签名权），是划分托管与非托管的核心标准；

• 数字资产：可独占持有、点对点转移、无需中介的无形个人财产Congressman Tom Emmer。

三、行业影响：释放创新活力，重塑监管逻辑

（一）利好非托管生态，降低创新门槛

BRCA 明确 “写代码≠金融服务”，彻底消除非托管开发者的合规焦虑。开源协议、DeFi 项目、非托管钱包等领域将迎来创新爆发，美国有望重新吸引全球区块链人才与资本，扭转 “创新外流” 趋势。

（二）清晰区分托管与非托管，合规边界明确

交易所、托管钱包、平台型服务商等掌控用户资产的主体，仍需严格遵守金融监管规则，履行 KYC/AML、反欺诈义务，有效防范资金挪用、内幕交易等风险。这种 “分类监管” 模式，既避免监管过度宽松，也防止合规成本扼杀创新。

（三）奠定美国加密监管基石，影响全球规则

作为 CLARITY Act 的核心组成部分，BRCA 与 SEC、CFTC 的职责划分形成互补，构建起 “市场结构清晰 + 开发者保护 + 投资者保护” 的完整监管体系。其 “非托管豁免” 逻辑已成为全球区块链监管的重要参考，推动各国摆脱 “一刀切” 监管思维。

四、争议与平衡：保护创新不纵容犯罪

BRCA 的推进并非一帆风顺，参议院司法委员会曾担忧其为去中心化平台制造 “执法漏洞”，影响反洗钱、反欺诈执法。为此，修订版明确：恶意利用非托管软件实施犯罪（如洗钱、暗网交易），仍将被追究刑事责任，仅保护 “善意、非控制、中性技术开发” 行为。

这种平衡设计，既避免开发者为用户行为 “背锅”，也不让技术成为犯罪工具，契合区块链 “去中心化、匿名性” 特性与监管 “安全性、合规性” 需求的平衡点。

五、总结：区块链监管从 “模糊” 走向 “确定”

《区块链监管确定性法案》（BRCA）的核心价值，在于用法律明确技术与金融的边界，为非托管创新提供安全港，为托管服务划定合规红线。它不仅解决了美国区块链行业长期面临的监管不确定性，更树立了全球区块链监管的标杆 —— 监管不应阻碍技术创新，而应通过清晰规则引导行业合规发展。

区块链周刊称随着 CLARITY Act 推进落地，BRCA 将正式成为美国法律，届时区块链开发者可安心创新，用户可安全使用非托管服务，行业将迎来 “合规与创新共生” 的全新发展阶段。

《区块链监管确定性法案》（BRCA）原文

（H.R.1747，118th Congress，2024 年 5 月通过众议院版本）

H. R. 1747

118th CONGRESS

2d Session

[Report No. 118–486]

AN ACT

To provide a safe harbor from licensing and registration for certain non-controlling blockchain developers and providers of blockchain services.

Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled,

SECTION 1. SHORT TITLE.

This Act may be cited as the “Blockchain Regulatory Certainty Act”.

SEC. 2. SAFE HARBOR FOR NON-CONTROLLING BLOCKCHAIN DEVELOPERS AND PROVIDERS OF BLOCKCHAIN SERVICES.

(a) Protection for Non-Controlling Blockchain Services and Software Developers.—No blockchain developer or provider of a blockchain service shall be treated as a money transmitter (as defined under State licensing laws), a financial institution (as defined under section 5312 of title 31, United States Code), or any other State or Federal legal designation requiring licensing or registration as a condition to acting as a blockchain developer or provider of a blockchain service, unless the developer or provider has, in the regular course of business, control over digital assets to which a user is entitled under the blockchain service or the software created, maintained, or disseminated by the blockchain developer.

(b) Effect on Other Laws.—

(1) INTELLECTUAL PROPERTY LAW.—Nothing in this section shall be construed to limit or expand any law pertaining to intellectual property.

(2) STATE LAW.—Nothing in this section shall be construed to prevent any State from enforcing any State law that is consistent with this section. No cause of action may be brought and no liability may be imposed under any State or local law that is inconsistent with this section.

(c) Definitions.—As used in this section:

(1) BLOCKCHAIN DEVELOPER.—The term “blockchain developer” means any person or business that creates, maintains, or disseminates software facilitating the creation or maintenance of a blockchain network or a blockchain service.

(2) BLOCKCHAIN NETWORK.—The term “blockchain network” means any system of networked computers that cooperates to reach consensus over the state of a computer program and allows users to participate in the consensus-making process without the need to license proprietary software or obtain permission from any other user. The term includes, specifically, a public network of computers that cooperates to reach consensus over the state of a distributed ledger describing transactions in a digital asset.

(3) BLOCKCHAIN SERVICE.—The term “blockchain service” means any information, transaction, or computing service or system that provides or enables access to a blockchain network by multiple users, including specifically a service or system that enables users to send, receive, exchange, or store digital assets described by blockchain networks.

(4) CONTROL.—The term “control” means the legal right, authority, or ability to obtain upon demand data sufficient to initiate transactions spending an amount of digital assets.

(5) DIGITAL ASSET.—The term “digital asset” means any form of intangible personal property that can be exclusively possessed and transferred person to person without necessary reliance on an intermediary.

核心要点（中文对照）

1. 核心豁免：不掌控用户资产的区块链开发者 / 节点 / 钱包服务商，无需注册为 “货币传输机构” 或 “金融机构”，豁免州级货币传输许可与《银行保密法》（BSA）相关注册。

2. 适用范围：仅适用于非托管（non-custodial）主体；若业务中实际控制用户私钥 / 资产，仍需按金融机构监管。

3. 定义清晰：明确 “区块链开发者、网络、服务、控制、数字资产” 五大关键概念，减少监管模糊地带。

与其他法律关系：

• 不影响知识产权法；

• 各州可执行不冲突的州法；

• 禁止州 / 地方政府依据冲突法律追责。